2019年1月23日,中央全面深化改革委员会第六次会议,自然资源领域多个纲领性文件获得通过,作为我国国土空间规划体系的纲领性文件——《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(中发〔2019〕18号)诞生,标志着我国建立国土空间规划体系的改革、实现“多规合一”由试点阶段进入全面系统的推进阶段。会议指出,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”。各类与国土空间规划相关的指导意见、指南等相继出台。随着国土空间规划体系的不断完善,新的规划体系对产业园区也存在诸多影响。
国土空间规划产生的背景
我国传统的空间管制存在城市规划和土地利用规划两大系统,前者是“油门”,回答的问题是城市如何成长;后者是“刹车”,回答的问题是耕地如何保护。涉及到的相关法律主要有《城乡规划法》和《土地管理法》,两大规划体系各自发展出一系列应用。然而,由于缺乏规划间的协调,当这些不同的规划在同一个空间上落地时,不可避免地会产生冲突。最终,一种全新的规划体系——国土空间规划诞生。
各类规划缺乏衔接。以往各类空间规划存在编制基础缺乏协调,用地分类标准、规划基期、规划期不同,衔接难度大。“城乡规划、国土规划、生态环境规划等都带有空间规划性质,但总体上还没有完全脱离部门分割、指标管理的特征,各类空间规划还没有真正落地,且各类规划之间交叉重叠,都想当‘老大’,没有形成统一衔接的空间规划体系”,因此,正如十三届全国政协常委、政协经济委员会副主任杨伟民所说,要改革规划体制,形成全国统一、定位清晰、功能互补、统一衔接的空间规划体系。
分类标准不统一。各类规划遵循不同的技术标准、规范等,以土地分类标准为例,城乡规划有《城市用地分类与规划建设用地标准》,土地利用规划有《土地利用现状分类》,旅游发展规划有《旅游规划通则》,各种分类自成体系,对接困难。2020年11月17日,自然资源部办公厅印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(自然资办发〔2020〕51号),整合了原《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准》、《海域使用分类》等分类标准,一定程度上解决了规划不统一、标准不统一等问题。
各专项规划需要指导约束。国土是构成空间规划研究对象的基本单位,空间的开发、利用、整治和保护的所有活动最终都要落到国土上。行业顶尖专家董祚继、吴次芳曾认为,世界空间规划已经有100多年的历史,其理论体系和技术方法在不断调整变化,但唯一不变的是,空间规划的客体对象始终是国土。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要求“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”。
国土空间规划的重大意义和主要目标
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出了国土空间规划的重大意义:
各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用,但也存在规划类型过多、内容重叠冲突,审批流程复杂、周期过长,地方规划朝令夕改等问题。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,整体谋划新时代国土空间开发保护格局,综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措,是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段,是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》也给出了国土空间规划三个阶段的目标:
到2020年,基本建立国土空间规划体系,逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系;基本完成市县以上各级国土空间总体规划编制,初步形成全国国土空间开发保护“一张图”。
到2025年,健全国土空间规划法规政策和技术标准体系;全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制;形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度。
到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平,基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。
国土空间规划与城乡规划对比
01
概念不同
城乡规划是学科和实践领域的统称,指一定时期内城乡经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理,具有公共政策属性。
国土空间规划是国家空间发展的指南,可持续发展的空间蓝图,是各类开发保护建设活动的基本依据。是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排。
02
框架体系不同
城乡规划体系包括法律法规体系、行政体系(纵向和横向)、工作体系(制定和实施)三个方面。
图一 城乡规划体系
国土空间规划体系包括编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系、技术标准体系四个方面。规划编制审批体系和实施监督体系包括从编制、审批、实施、监测、评估、预警、考核、完善等的完整闭环的规划及实施管理流程;法规政策体系和技术标准体系是两个基础支撑。
图二 国土空间规划体系
03
编制体系不同
从编制的层级上看,城乡规划编制体系的划分主要依据《城乡规划法》,分为城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划,各类规划下又有不同层级的规划。
图三 城乡规划编制体系
国土空间规划体系可以概括为“五级三类”。“五级”与我国行政管理层级相对应,五级规划自上而下编制,落实国家战略,体现国家意志,下层级规划要符合上层级规划要求,不得违反上层级规划确定的约束性内容。其中,国家级和省级规划侧重战略性,对全国和省域国土空间做出全局安排,提出对下层级规划约束性要求和引导性内容;市级和县级规划侧重传导性,发挥承上启下的作用;乡镇级规划侧重实施性,实现各类管控要素精准落地。“三类”指总体规划、详细规划和专项规划。
图四 国土空间规划“五级三类”体系
04
组织编制和审批主体不同
编制和审批主体方面,城乡规划的编制和审批主体(表1)层级较多,国土空间规划编制和审批主体(表2)层级较少,尤其是在县级以下级规划层面,省级政府可以根据当地实际,明确规划编制审批内容和程序要求,这在一定程度上扩大了省级政府的自主权,也体现了国务院关于“放管服”的要求。
表1 城乡规划的组织编制和审批主体
表2 国土空间规划的组织编制和审批主体
总体上来看,国土空间规划和城乡规划部分内容有重合,但侧重表达重点不同。国土空间规划注重控制边界,更有利于实现多规合一,而城乡规划更注重城市发展;国土空间规划是全覆盖的规划,而城乡规划重点是针对城乡建设空间的布局和管控,对城乡建设空间以外的地区缺乏管控,是非全覆盖的规划。
国土空间规划体现国家意志和约束性,更加体现规划严肃性和权威性,国土空间规划一经批准,任何单位和个人不得随意修改和违规变更。城乡规划法虽然也提到了不能随意更改,但是实际还是会出现规划调整比较随意、朝令夕改的现象,在遵循上位规划、规划修改和落地性等方面还不够。
另外,国土空间规划强调了先进技术的支撑,利用先进的信息化手段来构建全国统一的空间基础信息平台,并形成全国国土规划的“一张图”;同时国土空间规划体现了“放管服”改革的要求,例如减少了报国务院审查总体规划的城市数量,减少了过去审查内容承载过多的问题,同时把县以下的规划审批权力交给省级政府,提高了行政审批效率。
国土空间规划对产业园区的潜在影响
产业园区作为一种特殊的管理单元,从目前国土空间规划已经出台的各类文件来看,产业园区在国土空间规划体系中没有独立表述。但随着国土空间规划体系的不断完善,必然对产业园区的规划编制、土地利用、行政审批、监督等方面产生较大影响。
在规划编制方面,上位规划的约束力进一步提高。一方面产业园区作为城市的一部分,在规划中应该从属于所在城市的总体规划;另一方面产业园区是一种特殊的管理单元,在管理上相对独立。在实际操作时,由于两者的角度不完全一致,可能会产生矛盾和冲突。由于国土空间规划更加强调规划的严肃性和权威性,对下位规划遵循上位规划方面,将会形成更加严格的管控力度。例如,国土空间规划体系中的“三区三线”(三区是指城镇空间、农业空间、生态空间;三线是指城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线)是自上而下刚性传导、统一管控的核心政策工具,上位规划中“三区三线”划定后,下位规划不得突破,且需要严格遵循上位规划。
在用地分类方面,产业用地分类将更加统一。一方面,“多规合一”的规划建立以前,规划类型多,不同规划对于同一区域的土地分类缺乏衔接;另一方面,我国目前的土地分类标准较多,各个标准自成体系。这就可能导致同一地块被定义成不完全一致的土地用途,给后续的管理带来障碍。2020年自然资源部办公厅印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(自然资办发〔2020〕51号),这标志着未来的产业园区规划在用地分类方面将更加统一。
在行政审批方面,审批流程更加简化。在自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知(自然资规〔2019〕2 号)中,将建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见合并,自然资源主管部门统一核发建设项目用地预审与选址意见书,不再单独核发建设项目选址意见书、建设项目用地预审意见;将建设用地规划许可证、建设用地批准书合并,自然资源主管部门统一核发新的建设用地规划许可证,不再单独核发建设用地批准书。这就意味着产业园区在土地审批方面流程相对简化,审批效率也会提高。
在检查监督方面,对异常地块监督力度将进一步提升。国土空间规划依托国土空间基础信息平台,将建立健全国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制。规划充分利用新数据和新技术,建立并完善国土空间大数据体系,逐步形成国土空间全域数字化表达和信息化底板,实现国土空间数字化成果全域覆盖。这意味着对产业园区中的闲置、供而未用、用非所用及违法建设等地块的监督力度有了极大的提高。
当然,国土空间规划对于产业园区的影响不仅仅表现在以上几个方面,国土空间规划事前通过约束力指导并严格约束产业园区规划,事中在审批流程方面权利有所下放,流程有所简化;事后监管方面更加严格高效。总之,国土空间规划在提升产业园区规划的科学性和衔接性、提高产业园区行政审批效率、提升产业园区土地利用效率方面具有十分重要的意义。