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浅析旅游特色小镇开发建设中PPP模式应用

来源:中国建设报       作者:毕志清 苏佳       时间:2020-01-14 15:32

随着2016年7月住房城乡建设部等3部委发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》特色小镇建设在全国范围形成新的热点。同时,PPP模式在中国经历了4年的大力推广运用,也已进入新的发展阶段。“PPP+特色小镇”在当前形势下作为一种创新模式,具有广泛的借鉴和应用价值。如何把这两者成功结合,培育出独具特色的小镇呢?

打造小镇“特色”是关键

特色小镇“特”字当先,应首先找准小镇的产业定位,通过PPP模式引入符合定位的社会资本,发挥其专业优势。而不能仅将基础设施建设纳入PPP项目合作范围,却把产业发展甩给政府,搞成两张皮。

笔者在湖南省参与实施运作了两个旅游类特色小镇PPP项目:一个是长沙金井茶乡小镇城镇建设及旅游开发PPP项目,一个是泸溪县浦市古镇保护及旅游开发PPP项目。

以金井茶乡小镇为例,当地政府提出“整合乡村旅游资源,重点突出茶生态、茶文化概念,打造独具特色的茶乡小镇”的整体发展思路,选择具有运营优势的社会投资人,建设“茶园观光体验和茶生态精品旅游线路”,同时将周边城镇的基础设施、公共服务和旅游配套设施也统一纳入PPP合作范围。这种安排既可提升城镇发展品质解决投融资建设问题,又能通过旅游运营促进当地茶产业的发展,打造宜游、宜业、宜居的特色小城镇。

旅游规划不可忽视

旅游类的特色小镇项目,应重视规划的作用,将旅游规划摆在首要位置,以便为城镇发展和旅游开发提供长期、系统、稳定的框架设计。旅游规划应在符合城镇总体规划并衔接其他规划的基础上,从宏观框架向操作性的实践逐步深入。

在浦市古镇项目中,政府方在PPP包装运作前已编制了旅游总体规划和景区专项规划。在PPP项目运作时,为更大程度发挥社会资本创新优势、增大项目设计自由度、提高项目运营收益潜力,政府明确社会资本可对旅游规划提出优化方案,并由其完成景区旅游控制性详细规划、修建性详细规划等后续工作,经政府审批同意后可为下一步项目建设、开发运营提供规划设计依据。

PPP模式设计需巧思

特色小镇应按小规模集约化、节约化的开发原则,占地控制在一定区域范围内,打造“特色鲜明的产业形态,和谐宜居的美丽环境,彰显特色的传统文化,提供便捷完善的设施服务,建设充满活力的体制机制”,实现“产、城、人、文”协同发展。

金井茶乡小镇和浦市古镇在策划PPP项目合作内容时,均将城镇基础设施、公共服务设施建设运营和旅游开发运营进行了有机结合。一方面通过PPP项目实施加快基础设施和公共服务设施供给,另一方面通过授予社会资本旅游运营权做精做强旅游产业。完善的基础设施和公共服务,为旅游发展创造交通、环境等良好的外部条件,提升城镇承载能力、增强旅游的吸引力;而旅游业态的繁荣也将为城镇发展创造更多就业岗位、吸纳更多人口、注入更多活力,两方面相互促进、共同发展。同时,PPP模式鼓励和引导社会资本围绕产业运营发掘本地文化,在文化上做出“特色”,通过文化挖掘塑造本地特色人文形象,打造文化旅游。比如金井镇打造茶文化旅游、浦市古镇打造沅江古商贸文化旅游,为区域旅游和特色小镇发展注入了新的内涵。

金井茶乡小镇和浦市古镇项目在设计PPP模式时,将整体建设内容分为数个子项目,通过BOT方式引入社会资本,组建项目公司,负责项目整体的投融资、建设和运营。在社会资本资格条件设置中,偏重资金实力和运营经验,以“投资+运营+区域产出共享”为实施导向。在回报机制设置上,对于公益性项目主要以政府付费为主;对于准经营性项目,主要以政府可行性缺口补助的付费为主;对于社会资本自主投资的经营性项目,主要以使用者付费方式为主,由社会资本自主经营,自负盈亏。通过组合的回报机制,在公益性项目上,通过政府付费给予社会资本合理回报;对于准经营性项目和经营性项目,充分发挥社会资本优势,通过旅游开发运营获取旅游经营收入,对于未达预期的情况给予一定的政府缺口补助。同时设置超额收益分享机制,由政府和社会资本共享项目开发运营带来的超额收益。对合作期限则进行较为灵活的组合设置,比如基础设施和公共服务部分设置10~15年的运营期,产业运营部分的期限可以设置15年~25年。组合的安排既可以提高经营性项目的运营收入,又可以兼顾公益性项目的合理运营和移交期限。

PPP模式运用仍存挑战

建设旅游特色小镇必须依托当地资源发展优势产业。此类PPP项目带动效应大,经营收益周期长、参与各方共赢、可解决就业和增加地方政府收入。通过PPP模式引入社会资源可以结合产业运营完善规划、解决投融资问题、提高运营水平和效率、带动地方经济发展,发挥市场在资源配置中的决定性作用。

2017年伊始,全国多地酝酿发展全域旅游、建设旅游特色小镇,对采用PPP模式来运作的需求也日渐突出。项目实操过程中遇到的不少问题,如项目范围边界难以清晰确认、旅游运营权浮动空间大、项目未来运营收益不确定性高、因运营风险增加了融资难度、缺少专业成熟的旅游PPP项目社会投资人等,为PPP模式运作带来一定难度和挑战。随着PPP参与各方理论、实践的不断丰富和配套政策环境的不断完善,相信未来PPP模式与旅游产业与特色小镇的结合将大放异彩。

文章来源:中国建设报

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